Der Parlamentarische Rat war eine von elf deutschen Länderparlamenten der drei Westzonen gewählte Versammlung, die von September 1948 bis Mai/Juni 1949 in Bonn tagte. Sie sollte nach der drei Jahre zuvor mit dem Ende des Zweiten Weltkriegs erfolgten Niederschlagung der NS-Diktatur einen auf demokratischen Prinzipien beruhenden politischen Neuanfang für Deutschland einleiten.
Am 8. Mai 1949 verabschiedete der Parlamentarische Rat das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, eine verfassungs- und staatsrechtliche Basis für die Gründung der Bundesrepublik Deutschland (Westdeutschland), die noch von der Zustimmung der Länderparlamente und der Genehmigung der Militärgouverneure der Westzonen abhing. Zusätzlich schuf er mit dem Wahlgesetz zur Bundestagswahl und den Bestimmungen für die Bundesversammlung die gesetzlichen Voraussetzungen für die am 14. August 1949 erfolgende erste Bundestagswahl sowie für die erste Wahl des Bundespräsidenten, die am 12. September 1949 stattfand.
Auf Grundlage der Frankfurter Dokumente der westlichen Siegermächte, zu denen die Länderchefs in den auf der Rittersturz-Konferenz[1] verabschiedeten Koblenzer Beschlüssen Stellung nahmen, sollte für den neuen, provisorischen Weststaat anstelle einer dauerhaften Verfassung zunächst nur ein „Grundgesetz“[2] geschaffen werden. Auch der Name „Parlamentarischer Rat“ war aus diesem Provisoriumsgedanken entstanden, da man eine namentliche Nationalversammlung als Verfassungsgeber als zu endgültig ansah. Neben der Aufgabe, aus den Vorarbeiten des Konvents von Herrenchiemsee ein Grundgesetz als Verfassung[3] auszuarbeiten, gehörten auch die gesetzlichen Regelungen für eine freie Wahl der zukünftigen Legislative sowie einer Bundesversammlung dazu.
Am 13. August 1948 beschlossen die elf westdeutschen Ministerpräsidenten bzw. Bürgermeister (Hamburg, Bremen), dass der Parlamentarische Rat in Bonn eine Verfassung ausarbeiten sollte.[4] Bonn wurde gegenüber Karlsruhe, Frankfurt und Celle vorgezogen. Die Entscheidung, dass Bonn der „vorläufige Sitz der Bundesorgane“ sein soll,[5] wurde am 11. Oktober 1948 auf einem vorbereitenden Verfassungskonvent in Düsseldorf von den Innenministern bzw. Innensenatoren getroffen.
Die Länderchefs der drei westlichen Besatzungszonen[6] trafen am 26. Juli 1948 auf der Grundlage einer entsprechenden Verständigung mit den drei Militärgouverneuren vom selben Tage eine Vereinbarung der Ministerpräsidenten über den Parlamentarischen Rat.[7] Darin verpflichteten sie sich, den Parlamenten ihrer Länder den Entwurf eines Gesetzes für die Wahl von Abgeordneten zu dem Parlamentarischen Rat vorzulegen und die Namen der gewählten Abgeordneten dem von ihnen am 15. Juli 1948 errichteten gemeinsamen Büro spätestens bis zum 16. August 1948 mitzuteilen. Ein Verfassungsausschuss arbeitete sodann ein Modell-Gesetz über die Errichtung des Parlamentarischen Rates aus, das von den Länderparlamenten ohne wesentliche Änderungen angenommen wurde. Nur der Landtag von Nordrhein-Westfalen verzichtete auf ein eigenes Wahlgesetz und wählte seine 17 Ratsmitglieder ohne weiteres am 6. August 1948.[8]
Die fünfundsechzig stimmberechtigten Mitglieder wurden nicht in allgemeiner direkter Wahl, sondern von den einzelnen Landesparlamenten gewählt. Entsprechendes galt für die fünf nicht stimmberechtigten Mitglieder, die die Berliner Stadtverordnetenversammlung am 6. September 1948 wählte.[9] Diese Verfassunggebende Versammlung war somit kein Parlament, sondern eine Parlamentarische Versammlung mit von den Landtagen der elf westdeutschen Länder gewählten Mitgliedern – 61 Männer und vier Frauen.[10] Abgesehen davon entsprachen Aufbau und Struktur des Parlamentarischen Rates dem einer demokratischen Legislative[11] mit Abgeordneten, Präsidium, Fraktionen und Ausschüssen.[12]
Die Eröffnungsfeier des Parlamentarischen Rates fand im Rahmen eines Festaktes am 1. September 1948 im Museum Alexander Koenig in Bonn statt.[13] Karl Arnold (CDU) hielt als gastgebender Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen die Eröffnungsrede. Anschließend sprach der hessische Ministerpräsident Christian Stock (SPD) als Vorsitzender der Ministerpräsidentenkonferenz.[14] Die konstituierende Sitzung am selben Tag, die Konrad Adenauer (CDU) zum Präsidenten und Adolph Schönfelder (SPD) sowie Hermann Schäfer (FDP) zu Vizepräsidenten des Rats wählte,[15] fand wie alle weiteren Plenar- und Ausschusssitzungen in der Pädagogischen Akademie statt,[16] dem späteren Bundeshaus. Die CDU/CSU-Ratsfraktion kam in Königswinter unter, die SPD-Fraktion im Bad Honnefer Ortsteil Rhöndorf und die restlichen Fraktionen in Bonn. Die Besatzungsmächte unterhielten Verbindungsstäbe beim Parlamentarischen Rat: Frankreich und die USA in einer Doppelvilla in der Joachimstraße und Großbritannien in der Villa Spiritus.
Dem Parlamentarischen Rat gehörten 65 stimmberechtigte Abgeordnete der westlichen Besatzungszonen sowie fünf nicht stimmberechtigte Abgeordnete aus West-Berlin an. Während der Beratungen des Parlamentarischen Rates legten sechs Abgeordnete ihr Mandat nieder und einer, Felix Walter (CDU), verstarb am 17. Februar 1949. Daher gab es sieben Nachrücker und insgesamt 77 Mitglieder.[11] Die Abgeordneten schlossen sich zu Fraktionen und Gruppen zusammen. Das Patt der großen Parteien zwang zur Einigung in den entscheidenden Fragen und verhinderte, dass eine Partei allein dem Grundgesetz ihren Stempel aufdrücken konnte.
Auch wenn zeitgenössisch von den „Vätern des Grundgesetzes“ gesprochen wird, waren unter den Abgeordneten auch vier Frauen (6 %), nämlich Friederike Nadig (SPD), Elisabeth Selbert (SPD), Helene Weber (CDU) und Helene Wessel (Zentrum), die heute als Mütter des Grundgesetzes bezeichnet werden.
Der Parlamentarische Rat war von Juristen und Beamten dominiert. Nachrücker eingeschlossen, waren zwölf der Abgeordneten Landesminister, darunter fünf Justizminister. 47 Abgeordnete waren zuvor oder zur Zeit des Parlamentarischen Rates verbeamtet. Einen akademischen Abschluss hatten 51 Abgeordnete, darunter 32 ein juristisches Examen und elf ein wirtschaftswissenschaftliches. Viele Abgeordnete hatten bereits in der Weimarer Republik bedeutende Ämter bekleidet. Elf Abgeordnete waren zuvor Mitglieder des Reichstages und drei hatten bereits an der Ausarbeitung der Weimarer Verfassung von 1919 mitgearbeitet. Hermann Höpker-Aschoff (FDP) war zwischen 1925 und 1931 preußischer Finanzminister gewesen, Paul Löbe (SPD) langjähriger Präsident des Reichstages. Weiterhin gab es zahlreiche Professoren, darunter ausgewiesene Verfassungsexperten wie Carlo Schmid (SPD). Sekretär des Parlamentarischen Rates war Oberregierungsrat Hans Troßmann (CSU).
Viele Abgeordnete hatten in der Zeit des Nationalsozialismus unter Verfolgung, Berufsverbot oder Inhaftierungen gelitten. Einige Abgeordnete hatten ins Ausland fliehen müssen, fünf Abgeordnete waren in einem KZ interniert gewesen.
Andere Abgeordnete blickten auf mehr oder weniger einflussreiche Karrieren während der NS-Zeit zurück oder waren in den Terror des NS-Regimes nach der „Machtergreifung“ verstrickt gewesen. Zu diesem Personenkreis gehörten der CDU-Abgeordnete Hermann von Mangoldt (Professor für Öffentliches Recht), der FDP-Abgeordnete Höpker-Aschoff (Chefjurist der Haupttreuhandstelle Ost), der DP-Abgeordnete Hans-Christoph Seebohm (Mitbegründer der Egerländer Bergbau AG, die als „Auffanggesellschaft“ zur Übernahme „arisierten“ Eigentums gegründet wurde), der Arisierungsexperte der Dresdner Bank Paul Binder (CDU) oder der frühere SA-Obertruppführer Adolf Blomeyer (CDU).
Von den alliierten Westmächten bestimmtes Hauptziel der Schöpfer des Grundgesetzes war es, aus den Fehlern der Weimarer Republik und der Diktatur der Nationalsozialisten zu lernen. Inhaltlich sollte das Grundgesetz eine demokratische Ordnung auf bundesstaatlicher Grundlage mit rechtsstaatlichen Gewährleistungen schaffen und damit einen Gegenentwurf zum Totalitarismus des nationalsozialistischen Unrechtsregimes. In bewusster Abgrenzung hierzu sowie zu Volksdemokratien sowjetischer Prägung bekannten sich die meisten Abgeordneten zur parlamentarischen Demokratie, zum Gedanken des materiellen Rechtsstaats und zum Prinzip der Gewaltenteilung.
Zu den vom Parlamentarischen Rat gezogenen Lehren aus dem Scheitern der Weimarer Republik gehörten etwa die Festlegung materieller Schranken für Verfassungsänderungen in Art. 79 Abs. 3 GG. Einigkeit bestand über den Vorrang und die Normativität der Verfassung, die Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltung binden sollte. Vor allem wurden die Grundrechte gestärkt und die Rolle des Kanzlers aufgewertet. Zum Beispiel wurde statt eines einfachen das so genannte konstruktive Misstrauensvotum eingeführt. Auch wurde die Stellung des Bundespräsidenten neu gestaltet.
Die Väter und Mütter des Grundgesetzes waren Vertreter einer streitbaren Demokratie und wollten dafür Sorge tragen, dass – anders als in der Weimarer Verfassung – Vorkehrungen getroffen wurden, die es Feinden der Demokratie unmöglich machen sollten, diese erneut auf legalem Wege zu untergraben. Als „Hüter der Verfassung“ wurde ein mit umfassenden Kompetenzen ausgestattetes Verfassungsgericht vorgesehen. Es sollte sicherstellen, dass das Recht als Grundlage der menschlichen Gesellschaft anerkannt und nicht die politische Zweckmäßigkeit zum höchsten Prinzip erhoben wird. Recht sollte vor Macht gehen. Die Herrschaft des Rechts und die Rechtsbindung aller staatlichen Machtäußerung sowie ihre prozessuale Sicherung wurden in Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 GG festgeschrieben.
Oberstes Ziel des Grundgesetzes war die Herstellung der Einheit aller Deutschen, wie es in der Präambel und in Artikel 23 zum Ausdruck gebracht wurde. Dabei musste jedoch auch auf die Interessen der (West-)Alliierten Rücksicht genommen werden, die in Detailfragen Nachbesserungen verlangten. Dies betraf insbesondere die Rolle Berlins, das nach dem Wunsch des Parlamentarischen Rats ein gleichberechtigtes deutsches Bundesland sein sollte, während die Siegermächte auf dem Sonderstatus der Stadt bestanden, der sich etwa darin ausdrückte, dass die Berliner Abgeordneten im Deutschen Bundestag kein Stimmrecht bekamen.
Genau vier Jahre nach Beendigung des Zweiten Weltkrieges verabschiedete der Parlamentarische Rat das Grundgesetz am 8. Mai 1949 um 23:55 Uhr (wegen der politischen Bedeutung des vierten Jahrestags des Tags der Befreiung) nach 36-maligen Nachbesserungen mit 53 zu 12 Stimmen. Gegen das Grundgesetz stimmten jeweils die beiden Abgeordneten der KPD, des Zentrums, der DP und sechs der acht CSU-Abgeordneten.
Die drei westlichen Militärgouverneure gaben am 12. Mai ihr Einverständnis, und auch die Bundesländer stimmten vom 18.–21. Mai 1949 dem Entwurf zu – allein der Bayerische Landtag stimmte mehrheitlich gegen das Grundgesetz, das ihm zu wenig föderalistisch erschien, allerdings mit der Maßgabe, das Grundgesetz anzuerkennen, wenn zwei Drittel der Bundesländer es ratifizieren würden, was der Fall war (Art. 144 Abs. 1 GG).
Das Grundgesetz wurde in der letzten Sitzung des Parlamentarischen Rates am 23. Mai 1949 verkündet und im Bundesgesetzblatt vom selben Tag veröffentlicht.[17][18] Es trat in Westdeutschland (außer zunächst im Saarland, das erst im Januar 1957 Teil der Bundesrepublik wurde) mit Ablauf dieses Tages in Kraft (Art. 145 GG). Das Grundgesetz enthielt für Berlin (West) einige Sonderregelungen.
Das Wahlgesetz zum 1. Deutschen Bundestag und zur 1. Bundesversammlung wurde im Bundesgesetzblatt am 15. Juni 1949 (BGBl. Nr. 2) sowie eine Ergänzung am 5. August 1949 (BGBl. Nr. 3) verkündet. Der Parlamentarische Rat löste sich nach diesen Vorbereitungen auf. Die Wahl zum ersten Deutschen Bundestag fand am 14. August 1949 statt.
Der Parlamentarische Rat umfasste 65 Abgeordnete. Vier von ihnen waren Frauen (6 %). Die Abgeordneten waren von den Landesparlamenten gewählt worden. Auf einen Abgeordneten kamen etwa 750.000 Einwohner. Fünf zusätzliche Berliner Abgeordnete hatten nur beratenden Status. Ältestes Mitglied war der SPD-Abgeordnete Adolph Schönfelder (1875–1966), der auch zum Alterspräsidenten gewählt wurde; jüngster Abgeordneter war Kaspar Seibold (CSU) (1914–1995). Zuletzt verstorbener Abgeordneter war Hannsheinz Bauer (SPD) (1909–2005).
Am 1. September 1948 wurde die erste Sitzung zur Wahl des Präsidenten vom Alterspräsidenten Adolph Schönfelder (SPD) geleitet und dann an den Gewählten Konrad Adenauer abgegeben.
| Präsident | Partei | Stellvertreter | Partei | Schriftführer | Partei |
|---|---|---|---|---|---|
| Konrad Adenauer (1876–1967) | CDU | Adolph Schönfelder (1875–1966) | SPD | Helene Weber (1881–1962) | CDU |
| Jean Stock (1893–1965) | SPD | ||||
| Hermann Schäfer (1892–1966) | FDP | Helene Wessel (1898–1969) | DZP | ||
| Max Becker (1888–1960) | LDP Hessen |
Die Abgeordneten kamen aus den Landesparlamenten der drei Westzonen und teilten sich wie folgt auf:
| Sitzverteilung Parlamentarischer Rat | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Zone | Sitze | Bundesland | CDU/CSU | SPD | FDP | DZP | DP | KPD | Gesamt |
| Amerikanische Besatzungszone | 25 | Bayern | 8 | 4 | 1 | – | – | – | 13 |
| Bremen | – | 1 | – | – | – | – | 1 | ||
| Hessen | 2 | 3 | 1 | – | – | – | 6 | ||
| Württemberg-Baden | 2 | 2 | 1 | – | – | – | 5 | ||
| Britische Besatzungszone | 32 | Hamburg | 1 | 1 | – | – | – | – | 2 |
| Niedersachsen | 2 | 4 | 1 | – | 2 | – | 9 | ||
| Nordrhein-Westfalen | 6 | 6 | 1 | 2 | – | 2 | 17 | ||
| Schleswig-Holstein | 2 | 2 | – | – | – | – | 4 | ||
| Französische Besatzungszone | 8 | Baden | 1 | 1 | – | – | – | – | 2 |
| Rheinland-Pfalz | 2 | 2 | – | – | – | – | 4 | ||
| Württemberg-Hohenzollern | 1 | 1 | – | – | – | – | 2 | ||
| Zwischensumme | 65 | 27 | 27 | 5 | 2 | 2 | 2 | 65 | |
| nur beratende Funktion | 5 | Berlin | 1 | 3 | 1 | – | – | – | 5 |
| Gesamt | 70 | 28 | 30 | 6 | 2 | 2 | 2 | 70 | |
Es wurden drei Fraktionen und drei Gruppen gebildet.
| Fraktion | Vorsitzender | Stellvertreter | Bemerkungen |
| CDU/CSU | Robert Lehr (1883–1956) | Heinrich Rönneburg (1887–1949) | bis Dezember 1948 |
| Anton Pfeiffer (1888–1957) | Robert Lehr Adolf Süsterhenn (1905–1974) |
ab Dezember 1948 | |
| Theophil Kaufmann (1888–1961) | Heinrich von Brentano (1904–1964) | ab Mai 1949 | |
| SPD | Carlo Schmid (1896–1979) | Walter Menzel (1901–1963) Andreas Gayk (1893–1954) Gustav Zimmermann (1888–1949) Paul Löbe (1875–1967) |
|
| FDP/LDP/DVP | Theodor Heuss (1884–1963) | ||
| Gruppe | Vorsitzender | ||
| DZP | Johannes Brockmann (1888–1975) | ||
| DP | Hans-Christoph Seebohm (1903–1967) | ||
| KPD | Max Reimann (1898–1977) | ||
Im Parlamentarischen Rat wurden die folgenden Ausschüsse gebildet:
| Ausschuss | Vorsitzender | Partei | Stellvertreter | Partei |
|---|---|---|---|---|
| Hauptausschuß | Carlo Schmid | SPD | Heinrich von Brentano | CDU |
| Geschäftsordnungsausschuß | Adolph Schönfelder | SPD | Theophil Kaufmann | CDU |
| für Zuständigkeitsabgrenzung | Friedrich Wilhelm Wagner | SPD | Walter Strauß | CDU |
| für das Besatzungsstatut | Carlo Schmid | SPD | Heinrich von Brentano | CDU |
| für Grundsatzfragen und Grundrechte | Hermann von Mangoldt | CDU | Georg-August Zinn | SPD |
| für Wahlrechtsfragen | Max Becker | LPD | Georg Diederichs | SPD |
| für Finanzfragen | Paul Binder | CDU | Jean Stock | SPD |
| für die Organisation des Bundes | Robert Lehr | CDU | Rudolf Katz | SPD |
| für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege | Georg-August Zinn | SPD | Walter Strauß | CDU |