La seguridad ciudadana es la acción integrada que desarrolla el Estado, con la colaboración de la ciudadanía y de otras organizaciones de interés público, destinada a asegurar su convivencia y desarrollo pacífico, la erradicación de la violencia. La utilización pacífica y ordenada de vías y de espacios públicos y en general evitar la comisión de delitos y faltas contra las personas y sus bienes-.[1][2]
En líneas generales, por seguridad ciudadana debe entenderse el conjunto de acciones democráticas en pro de la seguridad de los habitantes y de sus bienes, y ajustadas al derecho de cada país. De hecho, el reto actual es armonizar el ejercicio de los derechos humanos de cada uno con las distintas políticas en materia de seguridad ciudadana de los estados. Por ejemplo, la Organización de los Estados Americanos plantea que en ocasiones se aplican políticas que se han demostrado ineficaces, como por ejemplo el aumento de las penas, la reducción de garantías procesales, o medidas para aplicar el derecho penal a menores de edad; que pueden derivar en movimientos paramilitares o parapoliciales —milicias de 'autodefensa'—, cuando el Estado no es capaz de reaccionar de una forma eficaz ante la violencia y el delito, complicando la situación.[3]
En los países hispanohablantes hay ocasiones en las que se prefiere usar términos como «orden público» —que no debe confundirse con el concepto de orden público—, «seguridad de los habitantes», «seguridad pública», en vez de «seguridad ciudadana» o «seguridad nacional», por motivos históricos que dependen de cada país.[3]
De forma análoga, en España se usa a menudo el término «seguridad ciudadana» en referencia al orden público o a la seguridad pública,[4] pues el término «orden público» fue usado durante la dictadura de Francisco Franco para justificar medidas represivas.[5]
El origen moderno del concepto «seguridad ciudadana» es consecuencia directa de otro concepto del siglo XVIII al inicio de la Edad Contemporánea: el orden público.[5] Este es un concepto liberal que aparece en el artículo 10 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, documento fundamental de la Revolución Francesa:
Nadie puede ser inquietado por sus opiniones, incluso las religiosas, siempre y cuando su manifestación no altere el orden público establecido por la ley.
Además el artículo cuatro del mismo documento relaciona la libertad individual con este concepto:
La libertad consiste en poder hacer todo lo que no sea perjudicial al otro. Así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tienen otro límite que aquellos que aseguren a los otros miembros de la sociedad el disfrute de estos mismos derechos; estos límites sólo pueden estar determinados por la ley.
En este sentido, si extendemos el concepto de orden público como limitación a la libertad ideológica del artículo noveno, a la definición de libertad individual del artículo cuarto, aparece el concepto de orden público: «El orden público se establece como garantía y límite de la libertad y, como ésta, consiste en que nadie puede hacer nada que sea perjudicial a los demás».[5]
Con el tiempo este concepto de orden público evolucionó hacia el de seguridad ciudadana, mucho más amplio, y que incorpora los valores del Estado social y democrático; hasta el punto que el concepto va más allá de forzar a los ciudadanos a la obediencia de la norma, sino garantizar la calidad de vida de los mismos.[5]
Esta pregunta es bien interesante, porque al colocar en el mismo plano los conceptos de democracia y seguridad, percibimos con mayor claridad el riesgo que se corre cuando frente a las demandas de seguridad, la democracia aparece asociada a sentimientos de peligro, miedo y urgencia. Se trata, entonces, de dejar de lado el paradigma del orden, para ubicarnos en el de la seguridad urbana, entendiendo seguridad de las personas y no seguridad del Estado.[6]
En el contexto de España e Hispanoamérica el uso de distintos términos por los diferentes regímenes dictatoriales de la segunda mitad del siglo XX como eufemismos de 'represión' hacen que no siempre se asocie términos como los expuestos a valores asociados a la libertad. Así en el cono sur se prefiere el término «seguridad de los habitantes» u «orden público» ya que el término 'seguridad ciudadana' fue usado por las fuerzas armadas en los años 60 como aplicación de doctrinas represivas como la Doctrina de seguridad nacional (DSN) impartida en la Escuela de las Américas. En contraposición, en España la expresión 'seguridad ciudadana' se prefiere sobre 'orden público', usada como medio represivo en la dictadura de Francisco Franco.[5]
Existen múltiples conceptos y nociones del término «seguridad ciudadana» y su contenido concreto puede variar considerablemente dependiendo del actor o autor que lo utilice. Por ejemplo, no hay un consenso si la seguridad ciudadana se refiere también a riesgos o amenazas no intencionadas (accidentes de tránsito, desastres naturales) o de tipo económico y social (fraudes, delitos ecológicos, corrupción política...). Un punto en que sí concuerdan la gran mayoría de autores es que el término referencia a dos niveles de la realidad:[7]
Revisando la literatura sobre el tema se aprecian de manera general dos grandes esferas de conocimiento: la que se ocupa de los orígenes y consecuencias del fenómeno delincuencial, entendida como amenaza a los individuos, sus bienes y su estabilidad; y la relacionada con las fuerzas y estructuras que son las responsables de enfrentar dichas amenazas, como los sistemas policiacos, las fuerzas armadas y, más recientemente, modalidades diversas de seguridad ciudadana: comunitaria y privada.[8]
Por ejemplo, la Organización de los Estados Americanos define la seguridad ciudadana como la inexistencia de violencia y delito, salvaguardada por el Estado:
La seguridad ciudadana es concebida por la Comisión como aquella situación donde las personas pueden vivir libres de las amenazas generadas por la violencia y el delito, a la vez que el Estado tiene las capacidades necesarias para garantizar y proteger los derechos humanos directamente comprometidos frente a las mismas. En la práctica, la seguridad ciudadana, desde un enfoque de los derechos humanos, es una condición donde las personas viven libres de la violencia practicada por actores estatales o no estatales.[3]
La seguridad ha sido desde siempre una de las funciones principales de los Estados. Indudablemente, con la evolución de los Estados autoritarios hacia los Estados democráticos ha ido evolucionando también el concepto de seguridad. El concepto de seguridad que se manejaba antes se preocupaba únicamente por garantizar el orden como una expresión de la fuerza y supremacía del poder del Estado. Hoy en día, los Estados democráticos promueven modelos policiales acordes con la participación de los habitantes, bajo el entendimiento de que la protección de los ciudadanos por parte de los agentes del orden debe darse en un marco de respeto de la institución, las leyes y los derechos fundamentales. Así, desde la perspectiva de los derechos humanos, cuando en la actualidad hablamos de seguridad no podemos limitarnos a la lucha contra la delincuencia, sino que estamos hablando de cómo crear un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas. Por ello, el concepto de seguridad debe poner mayor énfasis en el desarrollo de las labores de prevención y control de los factores que generan violencia e inseguridad, que en tareas meramente represivas o reactivas ante hechos consumados.[9]
Sin embargo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo aporta una definición inicial calificando la seguridad ciudadana de aquella seguridad humana que previene contra el delito súbito contra las personas y su patrimonio:
la seguridad ciudadana es una modalidad específica de la seguridad humana, que puede ser definida inicialmente como la protección universal contra el delito violento o predatorio. Seguridad ciudadana es la protección de ciertas opciones u oportunidades de todas las personas —su vida, su integridad, su patrimonio— contra un tipo específico de riesgo (el delito) que altera en forma "súbita y dolorosa" la vida cotidiana de las víctimas.[10]
Al atentar contra la vida, la integridad o el patrimonio de sus víctimas, los delitos enumerados arriba impiden el ejercicio de una libertad concreta, sacrifican una opción legítima o destruyen una oportunidad de realización humana: la inseguridad ciudadana es una negación flagrante del desarrollo humano. Pero además de este impacto inmediato, los delitos en cuestión afectan negativamente otras variables o procesos económicos, sociales y políticos que a su vez facilitan el desarrollo humano.[10]
Dicho de otra manera, una política de seguridad ciudadana inspirada en el desarrollo humano tiene que entender que la seguridad no es el único valor ni es un valor que pueda ser asegurado con prescindencia de la equidad y de la libertad.[10]
Hablar de seguridad ciudadana implica casi de una forma automática hablar de una autoridad que ordene y garantice dicha seguridad. En la forma actual de concepción del Estado es este el que garantiza la seguridad ciudadana a través del monopolio de la violencia o el uso de medios coercitivos, siempre que este sea legitimado por algún tipo de expresión democrática como elecciones o referéndums.[11] La autoridad es así ejercida por:[12][13]
El modelo de policía continental o al servicio del Estado, la policía tradicionalmente tenía como finalidad la protección y extensión del poder político en manos de las personas o grupos que gobiernan, evitando los comportamientos políticamente desviados; pese a que, paralelamente, a esta finalidad política, coexiste la necesidad de represión del delito. Lo que prima, en este caso, es el mantenimiento del orden público. En el sistema comunitario o anglosajón, la policía es un producto de las demandas sociales, de suerte que la sociedad se autorregula (self-policing) con un mínimo uso de la fuerza. De acuerdo a esta pauta, la necesidad social de seguridad de personas y bienes justifica, per se, la existencia de la policía. De esta manera, los ciudadanos son los primeros interesados en colaborar con la actuación policial, de tal suerte que se evite el recurso a la fuerza. Para concluir, podríamos decir que el modelo de policía comunitaria tiene su última justificación en el mantenimiento de la seguridad púbica.[5]
Las principales críticas a esta concepción de la seguridad ciudadana emanan de las teorías anarquistas, que de forma resumida, rechazan la existencia de cualquier tipo de autoridad externa al individuo, que incluye al Estado y cualquier tipo de coerción.[15]
El Estado, como se ha dicho, es el máximo garante de la seguridad de los habitantes a día de hoy, pero es la manera en la que cada estado aplica sus políticas en materia de seguridad ciudadana lo que determina su eficacia.
De esta manera, en el contexto internacional actual existe una gran preocupación por asegurar que las acciones de los distintos estados para garantizar dicha seguridad no acaben amenazando los derechos de los ciudadanos. En este sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en los siguientes términos:
En las Américas, y en especial en América Latina y el Caribe, los altos niveles de criminalidad acompañada por violencia contra las personas, genera también alarmas para la gobernabilidad democrática y la vigencia del Estado de Derecho, lo que se traduce en los bajos índices de confianza que la población manifiesta tener hacia el gobierno, el parlamento, la policía y el sistema judicial.[16]
Los Estados deben encontrar respuestas a los problemas derivados de la violencia en el marco de las herramientas previstas en los instrumentos internacionales de derechos humanos y la vigencia del Estado de Derecho como pilares básicos para la superación de la pobreza y el pleno respeto a los derechos humanos y la dignidad de las personas.[16]
El problema es pues compatibilizar las acciones del Estado con el respeto de la integridad y libertad de los ciudadanos, una preocupación que concuerda con la definición del concepto que se ha manejado. En consecuencia, la citada Comisión matiza:
Frente a esta situación, en varios países de la región se ha apelado a políticas que han resultado históricamente ineficaces para solucionar las demandas sociales sobre seguridad ciudadana, basadas en planteos de incrementar la presión punitiva; reducir las garantías procesales; o bajar la edad de imputabilidad para aplicar el derecho penal de adultos a los niños y niñas. Por otra parte, la falta de una adecuada respuesta del Estado ante la violencia y el delito, en ocasiones ha conducido a reproducir lógicas de relacionamiento social fundadas en la intolerancia y la estigmatización de personas o grupos de personas, favoreciendo la aparición de casos de violencia extralegal, de los cuales son responsables los llamados grupos de “limpieza social”, como “escuadrones de la muerte” o grupos parapoliciales y paramilitares.[17]
Es decir, que la seguridad ciudadana debe ser garantizada y defendida con más seguridad para que sea eficaz: seguridad humana, seguridad jurídica y defensa de los derechos humanos; sin que la seguridad ciudadana justifique cualquier tipo de inseguridad del ciudadano.
La «seguridad ciudadana» se ha explicado hasta ahora como las acciones destinadas a proteger al ciudadano sin que con ello se violen sus libertades. Sin embargo, existen muchos casos en los que la aplicación práctica de los recursos ideados para proteger al ciudadano se vuelven en su contra, aumentando la desconfianza de este en el sistema. Por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expone que en la región de América Latina y el Caribe, según los datos del latinobarómetro, la desconfianza de la población en el sistema es más que notable:
A pesar de un crecimiento en el nivel de confianza verificado a partir de 1996, en 2006 solamente el 43% de la población de la región manifiesta tener confianza en el gobierno; el 37% en la policía; el 36% en el sistema judicial; y el 27% en el parlamento. Además, lo que aparece seguramente como el dato más serio de los analizados hasta el momento, solamente el 38% de la población expresa satisfacción con el régimen democrático.[16]
En el caso de Europa las cifras son muy distintas,[18] pues muestran que la población confía mucho más en la policía o la justicia aunque no tanto en el gobierno.
Los primeros datos que presentamos muestran la valoración de los españoles de la policía. Más del 70% opina que hace muy bien o bien su trabajo. Este porcentaje es superior a la media europea, lo que significa que en términos comparados los españoles valoran de forma más bien positiva la labor llevada a cabo por los agentes policiales. Los ciudadanos de países nórdicos son los que valoran mejor el trabajo policial. Por el contrario, los ciudadanos ucranianos y los rusos son los que lo valoran de forma más negativa.[19]
No obstante, se trata de un grupo más heterogéneo de estados donde ciertos países tienen unas tasas muy altas de confianza —como los países nórdicos y Europa Occidental— y otros muy bajas —como Europa Oriental y los países mediterráneos—.[19]
Un claro ejemplo de este menosprecio a la seguridad jurídica de los habitantes es el que se produce cuando los medios que el Estado ha diseñado para salvaguardar la seguridad ciudadana u otros bienes jurídicos se aplican para reprimir las muestras de descontento de la población, como las manifestaciones; pudiendo así llegar a constituir un caso de represión política. Esta práctica es lo que en España se ha llamado "burorrepresión", en la que las multas coercitivas, el pago de determinadas tasas o la complicada burocracia impide que los ciudadanos ejerciten de una forma plena sus derechos.[20] En este sentido, diversos movimientos relacionados con las protestas en España de 2011-2013 que adoptaron como forma de protesta la acampada en plazas públicas, como el Movimiento 15-M, han denunciado que «las autoridades se escudan en ordenanzas municipales sobre medio ambiente, limpieza, ruidos y seguridad vial para perseguir y despolitizar la reconquista desobediente de las plazas.» o que «los agentes policiales también utilizan la Ley de Seguridad Ciudadana para realizar identificaciones masivas que vulneran los derechos fundamentales.».[21]
Otro ejemplo se produce cuando se violan los derechos de los ciudadanos en nombre de causas como la lucha antiterrorista. Diversas actuaciones de los estados en materia de lucha antiterrorista han sido muy criticadas por violar los derechos fundamentales de las personas y no contribuir a la seguridad ciudadana como tal, sobre todo enmarcadas dentro de la Guerra contra el terrorismo.[22] Por ejemplo, han sido muy criticados los centros clandestinos de detención como los de la CIA, el terrorismo de Estado como los GAL, o los asesinatos selectivos con aviones no tripulados de presuntos terroristas.[23][24][25]
En este marco de autoridad, el Estado lleva a cabo diferentes tareas para mantener la seguridad ciudadana, o dicho en otras palabras, evitar la inseguridad ciudadana:
Además del mantenimiento del orden público y la prevención e investigación de delitos, la seguridad ciudadana incluye más ámbitos:
