Plan Balcerowicza – program reform gospodarczo-ustrojowych, mających na celu odejście od gospodarki scentralizowanej i przejście do gospodarki rynkowej, którego realizacja rozpoczęła się 1 stycznia 1990 roku[1].
Nazwę tę utworzono od nazwiska głównego realizatora tych reform, Leszka Balcerowicza, ówczesnego wicepremiera i ministra finansów w rządzie Tadeusza Mazowieckiego[2].
Grupa ekspertów, którą tworzyli wraz z Balcerowiczem m.in.: dr Stanisław Gomułka, dr Stefan Kawalec oraz dr Wojciech Misiąg, we wrześniu 1989 roku stworzyła plan reform, oparty na wcześniejszym zamyśle prof. Jeffreya Sachsa[3], a 6 października zarys tego planu[4] został przedstawiony publicznie przez Balcerowicza na konferencji prasowej transmitowanej przez TVP. Plan ów miał doprowadzić do stabilizacji makroekonomicznej (przede wszystkim do redukcji inflacji) oraz umożliwić transformację z gospodarki centralnie sterowanej do rynkowej. Ze względu na szybki proces ich wdrażania i swój gwałtowny charakter[5], zwyczajowo jest określany jako terapia szokowa. Plan był jednym z pierwszych na świecie zrealizowanych programów strukturalnego dostosowania w ramach wyznaczonych przez konsensus waszyngtoński[6].
Na skutek planu nastąpiło obniżenie inflacji i deficytu budżetowego[7], z jednoczesnym zwiększeniem się bezrobocia i pogorszeniem się sytuacji materialnej biedniejszej części społeczeństwa[8].
W 1989 roku Polska znajdowała się w kryzysie gospodarczym. Na skutek działań rządu Mieczysława Rakowskiego, zwłaszcza urynkowienia cen żywności i indeksacji płac, wystąpiło zjawisko hiperinflacji[9]. W samym tylko sierpniu 1989 inflacja wyniosła 39.5%, w październiku 54.8%[9]. Problemem był również wysoki deficyt budżetowy, który w 1989 roku wyniósł aż 8% PKB[9]. Niezwykle wysokie było także zadłużenie zagraniczne[9].
Leszek Balcerowicz, minister finansów w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, przedstawił założenia swojego planu w październiku 1989 roku. Przewidywał on:
Realizacja programu wymagała pozyskania kredytów zagranicznych. Rząd przeprowadził rozmowy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym i uzyskał zgodę MFW na proponowany kształt reform[10]. Dzięki temu ustanowiono fundusz stabilizacyjny w wysokości 1 mld dolarów, który miał pomóc w utrzymaniu stałego kursu złotówki do dolara[11]. Eksperci MFW, zwłaszcza Jeffrey Sachs namawiali rząd do bardziej radykalnych posunięć[11].
Pakiet 11 ustaw tworzących Plan Balcerowicza trafił pod obrady Sejmu kontraktowego 17 grudnia 1989 roku[12]. Ustawy były procedowane w przyspieszonym tempie, by uniknąć wprowadzania poprawek w komisjach sejmowych[12]. W parlamencie panowała zgoda wszystkich partii, że plan należy wprowadzić w proponowanej przez rząd postaci[13].
Na plan składało się 10 ustaw uchwalonych przez Sejm kontraktowy 27 i 28 grudnia 1989 r. i podpisanych przez prezydenta Jaruzelskiego 31 grudnia 1989 roku:
Zawarte w nowych aktach prawnych podstawowe cele polityki gospodarczej na 1990 r. sprowadzały się do ograniczenia deficytu budżetowego oraz zahamowania tempa przyrostu podaży pieniądza[14]. Zmniejszono nakłady inwestycyjne, ograniczono ulgi podatkowe i radykalnie zredukowano dotacje, szczególnie do nośników energii[14]. W rezultacie drastycznie (3-4 razy) wzrosły ceny węgla, gazu i prądu elektrycznego[14]. Temu samemu celowi służyła wysoka podwyżka taryf kolejowych pasażerskich i towarowych[14]. Zmiany cen miały także charakter korekcyjny, stopniowo zbliżający ich poziom do światowego[14].
W celu zachęcenia do oszczędzania w walucie krajowej podniesiono oprocentowanie lokat bankowych, urealniając ich stopę[14]. Wprowadzono częściową (wewnętrzną) wymienialność złotego i ustalono sztywny kurs złotego na poziomie 9500 zł (sprzed denominacji) za 1 USD[14].
W maju 1991 r. zmieniono sposób kształtowania kursu złotego. Zamiast do dolara kurs zaczęto ustalać w stosunku do tzw. koszyka walut[14]. Koszyk składał się w 45% z dolarów USA, 35% – marek niemieckich, 10% – funtów brytyjskich, 5% – franków francuskich i 5% – franków szwajcarskich[14]. Dodatkowo, od jesieni 1991 r. stosowano zasadę pełzającej dewaluacji, czyli codziennego podwyższania wartości koszyka walut wyrażonego w złotych polskich[14].
Dążąc do ograniczenia nadmiernego wzrostu płac w przedsiębiorstwach wprowadzono podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń, zwany „popiwkiem”[14]. Przekroczenie pewnego zmiennego progu ściągało, głównie na pozbawione naturalnego hamulca płacowego przedsiębiorstwa państwowe, sankcje podatkowe[14].
Jednocześnie, wykorzystując wewnętrzną wymienialność złotego, zobowiązano przedsiębiorstwa do odsprzedawania bankom wpływów z eksportu i zezwolono im na zakup walut obcych na opłacenie importu[14].
Równocześnie z uruchomieniem silnych hamulców antyinflacyjnych przystąpiono do stopniowej liberalizacji życia gospodarczego[14]. Już w styczniu 1990 r. zezwolono na swobodne kształtowanie 90% cen, co pozwoliło ograniczyć dotacje budżetowe i stopniowo równoważyć rynek[14].
Dopuszczono do prowadzenia handlu zagranicznego wszystkie podmioty, likwidując państwowy monopol handlu zagranicznego[14]. W 1991 r. wprowadzono nową taryfę celną o charakterze ochronnym, a jednocześnie zgodną z normami prawa międzynarodowego[14].
Uchylono ograniczenia w obrocie ziemią i posiadaniu gruntów przez gospodarstwa prywatne[14]. Nie dotyczyło to obcokrajowców, którzy zgodnie z obowiązującym jeszcze przedwojennym prawem musieli uzyskiwać zezwolenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych[14].
W ramach przekształceń instytucjonalnych przystąpiono do reformowania sfery budżetowej i systemu podatkowego[14]. Rozdzielono budżet centralny i budżety terenowe, powołano izby i urzędy skarbowe wyposażone w silną egzekutywę fiskalną[14]. Przystąpiono do zmian systemu podatkowego, czerpiąc wzorce z gospodarki zachodniej[14].
Oprócz działań w sferze gospodarczej, tworzono osłonę socjalną dla rosnącej liczby bezrobotnych i osób znajdujących się w trudnych warunkach materialnych[14]. Wprowadzono zasiłek dla bezrobotnych, zwykle wypłacany przez 12 miesięcy w wysokości 36% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce[14]. W ramach reformy pomocy społecznej wprowadzono zasiłki stałe lub okresowe, w tym na zakup leków, dla kobiet w ciąży i mieszkaniowe[14]. Zasiłki stanowiły uzupełnienie tych instytucji socjalnych, które funkcjonowały już wcześniej[14].
Restrykcyjna polityka pieniężna została nieco złagodzona w czerwcu 1990 r. Zmniejszono ciężar „popiwku” i obniżono stopę procentową NBP[14].
Sytuację skomplikowało przejście z początkiem 1991 r. na rozliczenia dolarowe w stosunkach z ZSRR, a następnie rozwiązanie RWPG[14]. Spowodowało ono gwałtowny wzrost cen paliw i załamanie eksportu do krajów byłego bloku wschodniego[14]. Nastąpiły spadek produkcji, pogorszenie bilansu płatniczego i wzrost deficytu budżetowego, głównie pod wpływem rosnących wydatków socjalnych[14].
Te niekorzystne tendencje skłoniły władze gospodarcze do przeprowadzenia w maju 1991 r. skokowej dewaluacji złotego w celu zwiększenia atrakcyjności eksportu[14]. Obniżka stopy oprocentowania kredytu refinansowego NBP miała pobudzić skłonność do inwestowania[14]. Jednocześnie przyjęto ustawę o spółkach z udziałem zagranicznym, zachęcającą obcy kapitał do inwestowania w Polsce[14].
Skutkiem powyższych ustaw było znaczne obniżenie inflacji i deficytu budżetowego (w 1990 nadwyżka), likwidacja niedoborów rynkowych i centralnego rozdzielnictwa materiałów, uzyskanie zgody wierzycieli na redukcję zadłużenia zagranicznego, znaczący przyrost rezerw dewizowych. Wśród ekspertów nie ma zgody, czy plan Balcerowicza miał bezpośredni wpływ na rozwój przedsiębiorczości i handlu, które zliberalizowała już rok wcześniej tzw. ustawa Wilczka[7][15].
Mimo to, na skutek bankructw i likwidacji wielu przedsiębiorstw państwowych oraz redukcji zatrudnienia w tych które przetrwały, stopa bezrobocia po transformacji ustrojowej osiągnęła poziom rzędu 16,4% w 1993 r.
Utworzono międzynarodowy Fundusz Stabilizacji Złotego w wysokości 1 mld dolarów. Kurs złotego na ok. półtora roku został zamrożony na poziomie 10 tys. za dolara. Później przez kilka lat stosowano metodę kroczącej dewaluacji[16].
Plan Balcerowicza był krytykowany[8][17] za to, że przyczynił się do znacznego spadku stopy życiowej licznych grup ludności, zwłaszcza pracowników niedochodowych przedsiębiorstw państwowych oraz pracowników PGR-ów, tworząc obszary biedy i strukturalnego bezrobocia, które w wielu miejscach trwa do dzisiaj. Niektórzy ekonomiści[18] zarzucali też planowi Balcerowicza zbyt słabą ochronę rynku wewnętrznego w czasie transformacji oraz dopuszczenie do wieloletniej zapaści całych gałęzi gospodarki na skutek braku państwowej polityki wpływania na jej strukturę.
Do najczęściej krytykowanych (głównie przez Grzegorza Kołodkę)[19] elementów towarzyszących wprowadzeniu planu należą:
Według niektórych ekonomistów w latach 90. doprowadził on do załamania popytu wewnętrznego, zalania rynku krajowego importowaną produkcją, upadku zadłużanych polityką finansową przedsiębiorstw państwowych i wyprzedaży najlepszych z nich w ręce głównie kapitałów państw zachodnich, silnej pauperyzacji większości społeczeństwa i skokowego wzrostu bezrobocia. Przesądzającym wszakże na pokolenia skutkiem planu było stworzenie możliwości przeprowadzenia prywatyzacji majątku państwowego w formule latynoamerykańskiej w postaci wyprzedaży, aż do skali rozbioru gospodarczego, enklaw nowoczesności i rentowności zagranicznym korporacjom za 4,5–5% ich wartości odtworzeniowej[20].
Finlandia została umieszczona w tabelach jako punkt odniesienia. Jest to kraj, którego gospodarka była ukierunkowana na handel z ZSRR, ale jednocześnie nie wymagała kosztownej transformacji systemowej. Na tym przykładzie można oszacować wpływ szoku zewnętrznego, jakim było załamanie gospodarki ZSRR.
Dynamika PKB wybranych krajów, obliczonego według parytetu siły nabywczej – „Groningen Growth and Development Centre”:
Rok | Polska | Węgry | Czechy | Rosja | Ukraina | Białoruś | Finlandia |
---|---|---|---|---|---|---|---|
1990 | -9,68% | -6,67% | -1,20% | -3,00% | -3,60% | -1,90% | +0,01% |
1991 | -7,02% | -11,90% | -11,61% | -5,00% | -8,70% | -1,40% | -6,39% |
1992 | +2,51% | -3,06% | -0,51% | -14,50% | -9,90% | -9,60% | -3,81% |
1993 | +3,74% | -0,58% | +0,06% | -8,70% | -14,20% | -7,60% | -1,24% |
1994 | +5,29% | +2,95% | +2,22% | -12,70% | -22,90% | -11,70% | +3,94% |
1995 | +6,95% | +1,49% | +5,94% | -4,10% | -12,20% | -10,40% | +3,45% |
1996 | +6,00% | +1,32% | +4,16% | -3,60% | -10,00% | +2,80% | +3,79% |
1990–96 | +6,61% | -16,11% | -1,94% | -41,94% | -58,55% | -34,29% | -0,75% |
Dynamika liczby zatrudnionych w wybranych krajach – „Groningen Growth and Development Centre”:
Okres | Polska | Węgry | Czechy | Rosja | Ukraina | Białoruś | Finlandia |
---|---|---|---|---|---|---|---|
1990-96 | -15,3% | -26,2% | -10,2% | -12,3% | -8,4% | -16,1% | -16,4% |
Stopa bezrobocia w wybranych krajach:
Rok | Polska | Węgry | Czechy | Słowacja | Bułgaria | Finlandia |
---|---|---|---|---|---|---|
1991 | 12,2% | 6,1% | 3,8% | 9,6% | 8,5% | 6,6% |
1992 | 14,3% | 11,8% | 2,6% | 10,6% | 14,3% | 11,7% |
1993 | 16,4% | 12,9% | 3,2% | 13,9% | 15,7% | 16,3% |
1994 | 16,0% | 10,9% | 3,2% | 14,5% | 13,4% | 16,6% |
1995 | 14,9% | 10,9% | 3,1% | 14,8% | 14,1% | 15,4% |
Inflacja na koniec roku w wybranych krajach:
Rok | Polska | Czechy | Słowacja | Węgry | Bułgaria | Rumunia |
---|---|---|---|---|---|---|
1989 | 640,0% | 1,5% | 1,5% | 18,9% | 10,0% | 0,6% |
1990 | 249,0% | 18,4% | 18,4% | 33,4% | 72,5% | 37,6% |
1991 | 60,4% | 52,0% | 58,3% | 32,2% | 339,0% | 222,8% |
1992 | 44,3% | 12,7% | 9,2% | 21,6% | 79,0% | 199,2% |
1993 | 37,6% | 18,2% | 24,8% | 21,1% | 64,0% | 295,5% |
W ogłoszonych na początku stycznia 1990 roku wynikach sondażu, poparcie dla planu Balcerowicza wynosiło ok. 50%, przy prawie 15% głosów przeciw. Później z miesiąca na miesiąc poparcie systematycznie malało. Jednak po najboleśniejszym okresie przemian gospodarczo-ustrojowych (lata 1990–1993) i odejściu z rządu Leszka Balcerowicza, publiczna ocena jego planu ulegała okresowym wzrostom i spadkom, które są dość ściśle związane z okresowym pogorszeniem lub poprawą koniunktury w Polsce.